Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording

door drs. M. van der Aalst en drs. T.K. Grimmius*

Over twee jaar moeten de begrotingen van de rijksoverheid voldoen aan VBTB-normen. In 2004 vindt een eerste evaluatie plaats van de VBTB-operatie. In dit artikel maakt Research voor Beleid samen Peter van der Knaap, ten tijde van het interview hoofd van de afdeling Beleidsevaluatie en -instrumentatie van het ministerie van Financiën**, een eerste balans op. De afdeling BEI begeleidt het opstellen van VBTB-begrotingen en jaarverslagen door de departementen. Er is al heel wat bereikt, er wordt veel beleidsinhoudelijker gedacht, maar er moet nog wel een slag worden gemaakt.

In 1999 is onder de titel Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB) een nieuwe wijze van begroten en verantwoorden ingezet. Nieuw aan VBTB is dat niet de beleidsinput, maar concrete beleidsdoelen uitgangspunt zijn voor de begroting en verantwoording. VBTB schrijft voor dat de ministeries in hun begrotingen per beleidsterrein een antwoord geven op de drie zogenaamde w-vragen: 'Wat willen we bereiken?', 'Wat gaan we daarvoor doen?', en 'Wat mag het kosten?'. De formulering van beleidsdoelstellingen moet dusdanig concreet zijn dat achteraf verantwoording is af te leggen over de mate waarin doelstellingen zijn gerealiseerd. Als tegenhanger van de begroting biedt het departementale jaarverslag antwoord op de vragen: 'Hebben we bereikt wat we beoogden?', 'Hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen?', en 'Heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?'.
De begroting 2004 is de derde begroting die op de VBTB-leest is geschoeid. De begroting 2006 moet helemaal 'VBTB-proof' zijn. Dit betekent dat over twee jaar alle aspecten en criteria van het plannen en begroten volgens VBTB moeten zijn doorgevoerd. Volgend jaar wordt de VBTB-operatie geëvalueerd om te bezien of VBTB ook daadwerkelijk bijdraagt aan een meer resultaatgerichte begrotings- en verantwoordingssystematiek en dus aan een meer resultaatgerichte sturing en bedrijfsvoering van de rijksoverheid.

Een kritische Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer heeft dit voorjaar een analyse gemaakt van de begrotingen voor 2003. Over de hele linie signaleert de Rekenkamer in 2003 verbeteringen ten opzichte van de begrotingen voor 2002, maar desondanks maakt zij zich zorgen over het groeipad naar volwaardige VBTB-begrotingen. De Rekenkamer voorziet om verschillende redenen problemen: verbetervoornemens uit de begrotingen voor 2002 zijn in 2003 onvoldoende gerealiseerd, de formulering van concrete doelen vergt nog de nodige ontwikkeling, en de drie 'w-vragen' worden onvoldoende in samenhang gepresenteerd. Veel ministeries maken überhaupt onvoldoende duidelijk hoe in hun ogen de beleidsartikelen er in een volwaardige VBTB-begroting uit gaan zien. Er zou de komende periode volgens de Rekenkamer met hoge prioriteit gewerkt moeten worden aan het ontwikkelen van effect- en prestatie-indicatoren met streefwaarden.

De opbrengst is zichtbaar
Toch is er volgens Van der Knaap al heel wat bereikt. "De begrotingen zijn misschien nog niet dunner, maar wel veel toegankelijker en beleidsgerichter geworden. In de begrotingen voor 2003 had vijfennegentig procent van de algemene doelstellingen betrekking op te realiseren effecten in de maatschappij. Voor ongeveer de helft wordt nu reeds gekwantificeerd, terwijl je ook meer informatie over evaluatieonderzoek tegenkomt. Je merkt dat departementen het beleid beter doordenken." Financiën streeft ernaar het VBTB-gehalte op een nog hoger niveau te brengen. "Natuurlijk kan het nog beter. Wat dat betreft onderschrijven we de opmerkingen van de Algemene Rekenkamer. Wat ons betreft zijn er nog wel meer doelstellingen in kwantificeerbare termen uit te drukken. Maar we moeten ook waken voor te veel perfectie: alles tot in detail toelichten met prestatiegegevens en streefwaarden leidt tot onleesbare telefoonboeken. Sommige begrotingsartikelen bevatten bijvoorbeeld wel vijftien operationele doelstellingen. Hierdoor raken doelstellingen die politiek gezien echt van belang zijn soms onnodig op de achtergrond."

Ook in de Kamer is te merken dat de begrotingen beleidsgerichter zijn geworden. "Je merkt dat er meer vragen worden gesteld over de doelstellingen van het beleid. Het debat wordt inhoudelijker. Ook de in de VBTB-begrotingen geïntroduceerde paragraaf over budgetflexibiliteit wordt benut. Soms grijpen kamerleden een paar procent budgetflexibiliteit aan om een inhoudelijke discussie te starten." Maar ook hier kan het beter. Kamerleden zouden volgens van der Knaap nog wel wat meer kunnen doen met de informatie in begrotingen: "Om met oud-Kamerlid Jan van Zijl te spreken: als je van VBTB geen politiek kan maken, deug je niet voor je vak."

Worstelen met ambities
Research voor Beleid ondersteunde de afgelopen jaren directies op verschillende departementen bij het VBTB-conform formuleren van doelstellingen en indicatoren. Daarbij kwam een aantal inhoudelijke knelpunten naar voren die het werken met VBTB-voorschriften in de praktijk kunnen bemoeilijken. Zo zagen we soms dossierhouders worstelen met het gewenste ambitieniveau van de doelstelling: ambitieus genoeg om de Kamer warm te krijgen voor de beoogde beleidsinspanningen, realistisch genoeg om ook te kunnen worden afgerekend op de resultaten. Die worsteling vindt Van der Knaap begrijpelijk. "Eigenlijk gaat het daar ook juist om bij VBTB: die worsteling waar je voor staat, waar je op aangesproken wilt worden. Je moet je doelstellingen zodanig formuleren dat je er als beleidsmaker zelf invloed op kunt uitoefenen. Dat betekent dat je je vooraf goed moet afvragen welke rol de overheid heeft bij de aanpak van een probleem. VBTB betekent niet dat je meteen afgerekend wordt als je doelstellingen niet zijn gerealiseerd. Als je het maar kunt uitleggen."

Kosten van meten
Een ander knelpunt zit hem in de praktische haken en ogen die bij het meten van beleidsprestaties komen kijken. Het meten op zich is een omvangrijke operatie die vaak lastiger is dan je van te voren zou denken. Bestaande managementsystemen voorzien, om allerlei redenen, niet altijd in de noodzakelijke gegevens voor resultaatmeting (laat staan voor effectmeting). Al met al kan het opzetten en 'up to date' houden van een goed monitoringsysteem een kostbare zaak worden, zowel in termen van financiële middelen als ook de belasting die het voor uitvoeringsorganisaties met zich meebrengt. De vraag is, of de opbrengst (betrouwbaar inzicht in beleidsprestaties) die kosten wel altijd waard zijn, zeker wanneer het niet om een langdurige of omvangrijke inzet van beleidsmiddelen gaat. Van der Knaap: "Wat ons betreft moet die afweging ook zeker gemaakt worden. Wanneer het meten van resultaten duurder wordt dan de maatregel zelf, moet je het niet doen. Probeer dan indicaties te krijgen over de resultaten en effecten of wees tevreden met het aannemelijk maken van een causaal verband. Als je maar wel verantwoordt waarom je niet gaat meten."

Grenzen aan meetbaarheid
Verder blijkt dat het ook niet altijd goed mogelijk is doelen meetbaar en aan de hand van kwantitatieve streefwaarden te benoemen. Sommige vormen van beleid zijn bijvoorbeeld zeer zinvol maar de resultaten ervan laten zich amper op een goede manier meten, bijvoorbeeld fraudebestrijding. De daadwerkelijke omvang van fraude is namelijk niet goed meetbaar met sociaal wetenschappelijk onderzoek. Immers, overtreders zullen niet geneigd zijn dit van zichzelf toe te geven. Van der Knaap: "Het gaat erom of de beleidsinzet goed doordacht is. Ex ante-onderbouwingen zijn erg belangrijk. We moeten ons tegelijkertijd realiseren dat niet alles altijd honderd procent meetbaar is, maar vaak zijn er wel goede indicaties over effecten te geven. In ieder geval zal het verband tussen de beleidsinzet en de beoogde effecten plausibel moeten worden gemaakt. Kosten-baten analyse en andere vormen van ex ante beleidsevaluatie zullen de komende tijd aan belang winnen."

In veel gevallen zal logischerwijs naar 'second best'-oplossingen worden gezocht. Die kunnen liggen in het formuleren van doelstellingen die wel meetbaar en beïnvloedbaar zijn maar die een afgeleide van het uiteindelijk beoogde effect weergeven. In dit soort gevallen ontstaat wel een risico op doelverschuiving: het verleggen van de aandacht naar effecten die meetbaar zijn terwijl het eigenlijke doel uit het oog verdwijnt. Volgens Van der Knaap komt dit ook wel eens voor: "Daar zijn we ook wel op bedacht en kritisch over. Het is in de eerste plaats zaak dat departementen daar zelf alert op blijven."

Overigens erkent ook de Algemene Rekenkamer in de recente publicatie 'Doelmatigheidsinfor-matie in begroting en jaarverslag' de problemen rond meetbaarheid en kosten van meten. Wel denkt de Rekenkamer dat er meer inzicht kan worden gegeven in de doelmatigheid dan tot nog toe gebeurt.

2006
De begrotingen voor 2006 moeten volledig VBTB-conform zijn. Van der Knaap is optimistisch. De prioriteiten van Balkenende-2 zijn in het Regeerakkoord en de Miljoenennota heel duidelijk in VBTB-termen uitgedrukt. Daarmee is een duidelijke sprong voorwaarts gemaakt, volgens van der Knaap. "We kunnen nu gaan monitoren of het ook goed in de begrotingen en jaarverslagen wordt uitgewerkt." Maar de departementen moeten vooral zelf hun verantwoordelijkheid nemen. "Blijf kritisch. Zie VBTB niet louter als een verplichting, als een technisch kunstje van de financials; het levert je ook instrumenten om het beleid beter te sturen. En ga ook echt sturen op je doelstellingen. Daar ligt een belangrijke verantwoordelijkheid voor de departementsleiding."
Van der Knaap wil een misverstand de wereld uit hebben: "Natuurlijk, de begrotingen moeten uiteindelijk honderd procent 'VBTB-proof' zijn. Maar dat betekent niet dat honderd procent van de doelstellingen in kwantitatieve termen moet worden uitgedrukt. Er kan alleen wel meer worden gekwantificeerd dan nu het geval is. Dat is niet zozeer een kwestie van streefwaarden gaan verzinnen, maar veelmeer van het benutten van bestaande informatie. Het CBS heeft bijvoorbeeld de mooiste beleidsinformatie kant-en-klaar op de plank liggen! Als we er in slagen duidelijkheid te bieden zonder in de valkuilen van symboolbeleid en cijferfetisjisme te vervallen, is VBTB geslaagd."

VBTB moet dus niet primair leiden tot meetbare beleidsdoelstellingen maar tot een goed doordacht beleid, dat zoveel mogelijk is uitgedrukt in meetbare en te evalueren doelstellingen. Er is wat dit betreft al heel wat bereikt, maar er moet nog wel een slag worden gemaakt. Die laatste slag zal geen gemakkelijke zijn. Het blijft van groot belang dat er vanuit het management van de departementen de komende jaren nog de nodige aandacht is voor de aansturing van de VBTB-operatie. De kwaliteit van doelstellingen en indicatoren moet goed worden bewaakt. Bovendien moet er aandacht zijn voor de randvoorwaarden waarbinnen beleidsmedewerkers doelstellingen moeten formuleren, zowel in termen van tijd als ondersteuning. Ook het draagvlak voor VBTB-denken verdient hierbij nog steeds aandacht: 'waarvoor dient VBTB ook alweer en hebben we er zelf wat aan'. Wanneer je dat nut niet goed voor ogen hebt, verwordt het gemakkelijk tot een bureaucratische operatie, terwijl het juist ook departementen kan voorzien van zinvolle sturingsinformatie.

* Mechelien van der Aalst en Ton Grimmius zijn respectievelijk projectleider en lid van het directieteam bij Research voor Beleid
** Peter van der Knaap is met ingang van april 2004 werkzaam als directeur van Onderzoeksdirectie II van de Algemene Rekenkamer