|
door mr. U.H. Oelen*
Het Nederlands jeugdbeleid wordt vormgegeven op drie bestuursniveaus. De landelijke overheid is kaderstellend. De provincie is verantwoordelijk voor de jeugdhulpverlening en de samenhang in de jeugdzorg. De gemeente tenslotte is verantwoordelijk voor het lokale jeugdbeleid, waarbij het gaat om zaken als preventie, sport, achterstand en participatie. Daarnaast kent het jeugdbeleid elementen van het facetbeleid, zoals onderwijs, arbeidstoeleiding en huisvesting. In de gemeente Amsterdam zijn de stadsdelen verantwoordelijk voor de uitvoering van het jeugdbeleid. Eén van die stadsdelen is Zeeburg, dat in 1997 gestart is met het voeren van een lokaal jeugdbeleid. Na twee jaar wilde Zeeburg weten in hoeverre het beleid op koers ligt. Begin 1999 heeft Research voor Beleid hiertoe onderzoek verricht.
Zeeburg is een stadsdeel in het noordoosten van Amsterdam dat wordt gekenmerkt door veel variëteit. Aan de ene kant omvat Zeeburg het Oostelijk Havengebied waartoe onder andere het Java-eiland en het KNSM-eiland behoren en waar momenteel de nieuwe wijk IJ-burg wordt gerealiseerd. Deze wijken hebben veel (huur- en koop)woningen in de vrije sector. Slechts zo'n 30 procent van de woningen behoort tot de sociale sector. De werkloosheid is relatief laag en de bevolking merendeels autochtoon. Aan de andere kant behoort ook de Indische Buurt tot Zeeburg. In deze vooroorlogse wijk wonen relatief veel uitkeringsgerechtigden. De etnische samenstelling is divers: in de buurt zijn circa 66 verschillende nationaliteiten vertegenwoordigd. Ondanks de stadsvernieuwing zijn nog veel huishoudens gevestigd in te kleine en slecht geïsoleerde woningen. Specifieke problemen die zich met name bij jongeren in de Indische Buurt voordoen, zijn onder meer leerachterstanden, schoolverzuim en werkloosheid. Het aantal (allochtone) jongeren in de leeftijd tussen 12 en 17 jaar dat in de Indische Buurt door de politie is aangehouden, ligt ruim boven het Amsterdamse gemiddelde. Al met al voldoende uitdagingen voor het lokale jeugdbeleid.
Vormgeving lokaal jeugdbeleid
Het stadsdeel heeft de belangrijkste uitgangspunten van jeugdbeleid verwoord in het beleidskader 'Zorg voor de jeugd in Zeeburg', dat in 1997 is vastgesteld. In het beleidskader zijn de hoofdlijnen van het beleid beschreven. Daarnaast is in een aparte nota aandacht besteed aan de bestuurlijke vormgeving van het jeugdbeleid. Het Zeeburgse jeugdbeleid is getrapt: door de inzet van instrumenten worden intermediaire doelen gerealiseerd die tezamen het hoofddoel 'Samen zorgen dat het goed gaat met de jeugd in Zeeburg' vormgeven. Die intermediaire doelen zijn 'algemene zorg voor alle jeugdigen' (dat weer uiteen valt in de subdoelen 'participatie', 'preventie' en 'perspectief'), 'specifieke zorg voor kwetsbare groepen', 'creëren van afstemming tussen organisaties' en doelen in het kader van het beleidsprogramma 'Jeugd en Veiligheid' van de centrale stad Amsterdam. Het stadsdeel zet zelf beperkt instrumenten in om de doelen te realiseren, met name partners in het veld zorgen voor de daadwerkelijke uitvoering van het beleid. Gedacht kan worden aan welzijnsorganisaties die diverse activiteiten in jongerencentra verzorgen en anderszins projecten uitvoeren, scholen die bepaalde projecten uitvoeren en de politie die belast is met het voorkomen en bestrijden van jeugdcriminaliteit. De samenwerking tussen het stadsdeel en het veld krijgt vorm in de Regiegroep 'Zorg voor de jeugd in Zeeburg'. Deze Regiegroep adviseert het stadsdeel bij de verdere uitwerking van het jeugdbeleid en de bewaking daarvan op hoofdlijnen.
Beleidsreconstructie
Zeeburg heeft Research voor Beleid begin 1999 gevraagd na te gaan in hoeverre het jeugdbeleid, gericht op jongeren boven de twaalf jaar, op koers ligt. Daartoe is op basis van documentenstudie en diepte-interviews met sleutelpersonen een reconstructie van het beleid gemaakt. Er is nagegaan met welke instrumenten welke doelen, subdoelen en/of intermediaire doelen worden nagestreefd. Op basis van deze reconstructie zijn in twee stappen analyses uitgevoerd.
Beleidstheorie en evaluatiekader
De eerste stap betrof het achterhalen van argumentaties en condities. Hierbij is nagegaan welke uitgesproken ratio achter de inzet van de instrumenten zit. Instrumenten worden immers bij voorkeur ingezet nadat is nagegaan waarom ze bijdragen aan een bepaald doel. Tevens is onderzocht of bepaalde condities aan de inzet van in-strumenten verbonden zijn. Indien dat het geval is, wordt bezien of aan deze condities is voldaan. De tweede stap bestond uit toetsen op volledigheid, interne consistentie en effectiviteit. Om de volledigheid van het lokaal jeugdbeleid te kunnen beoordelen, is allereerst per doel bezien of de uitgangsituatie in voldoende mate en adequaat is beschreven. Zijn aanleiding en oorzaak omschreven? Zijn er kwantitatieve en kwalitatieve omschrijvingen van de doelgroep? Bestaan er toetsbare beschrijvingen van het probleem? Het realiseren van een doelstelling kan alleen goed gebeuren als de huidige situatie is beschreven. Deze beschreven situatie wordt dan in relatie gebracht met de gewenste situatie. Het tweede ijkpunt in het kader van de volledigheidstoets is de juistheid van de probleemperceptie. Nagegaan is of de relevante problemen zijn omschreven en of de problemen in een juist perspectief met de probleemomgeving zijn geplaatst. Het derde ijkpunt bij volledigheid is de prestatiegerichtheid van het beleid. Welke instrumenten zijn ingezet om het beleid vorm te geven? In hoeverre zijn die instrumenten concreet of abstract, in de zin van tijdsbepaling, plaatsbepaling en gewenst bereik? Dekken de ingezette instrumenten het volledige probleem?
Bij de interne consistentie van het beleid ging het om de vraag of de verschillende actoren en in te zetten instrumenten bijdragen aan hetzelfde doel. Hiertoe is gekeken naar:
- consistentie in probleemperceptie: hebben actoren dezelfde visie op het beleid en de inzet van instrumenten?
- complementariteit en inpasbaarheid: worden door actoren doelen nagestreefd en/of instrumenten ingezet die elkaar aanvullen?
- tegenstrijdigheid: worden doelen nagestreefd dan wel instrumenten ingezet die elkaar tegenwerken?
Bij effectiviteit ging het met name om de probleemgerichtheid van de in te zetten instrumenten. Nagegaan is of er een heldere en/of toetsbare beschrijving van de gewenste beleidseffecten van de in te zetten instrumenten bestaat, of bekend is wat de veronderstelde werking van de instrumenten is en of reeds ervaringen zijn opgedaan met de effectiviteit van de instrumenten.
Evaluatie
Aan de hand van het evaluatiekader is vervolgens de evaluatie uitgevoerd. In de korte periode van twee jaar, tussen de realisatie van het Zeeburgse jeugdbeleid en de uitvoering van het onderzoek, blijkt er veel gebeurd te zijn. Er worden veel activiteiten verricht die een bijdrage leveren aan de realisering van de doelstellingen van het beleid. De meeste onderdelen van het jeugdbeleid zoals beschreven en uitgevoerd doorstaan de toets van volledigheid. Een enkel onderdeel, zoals 'specifieke zorg voor kwetsbare groepen' zou nog wel wat beter uitgewerkt kunnen worden.
Het stadsdeel moet wel alert zijn, alle aspecten van het jeugdbeleid moeten goed belicht blijven. De neiging bestaat relatief veel aandacht te besteden aan het subdoel 'preventie'. Overigens is dit begrijpelijk, aangezien het stadsdeel op dit terrein de meeste beïnvloedingsmogelijkheden heeft. Het Zeeburgse jeugdbeleid zit logisch en consequent in elkaar. Instrumenten die worden ingezet zijn niet tegenstrijdig, maar juist complementair. In toenemende mate komt kennis beschikbaar over de beleidseffecten van instrumenten. Nu er meer ervaring wordt opgedaan met die instrumenten is ook steeds meer bekend over de daadwerkelijke effecten van de ingezette instrumenten. In de dagelijkse uitvoering van het jeugdbeleid weten de betrokken partijen elkaar doorgaans wel te vinden. De voor de beleidsmatige afstemming in het leven geroepen Regie-groep functioneert nog niet optimaal. Er is nog veel onduidelijk over de formele positie, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de Regiegroep ten opzichte van het stadsdeel.
Uit de evaluatie blijkt dat het Zeeburgse jeugdbeleid op koers ligt. Eveneens is gebleken dat het gehanteerde evaluatiekader goede mogelijkheden biedt om lokaal jeugdbeleid door te lichten. Met het model kunnen witte vlekken in het (jeugd)beleid worden getraceerd en kan het beleid (nog) beter vorm worden gegeven.
Dit artikel verscheen eerder in Basis, 1999, nr. 3.
* Udo Oelen was als senior onderzoeker werkzaam bij Research voor Beleid
| 
